Komentari Hrvatskoga veterinarskog instituta na prijedlog Zakona o državnom inspektoratu

U uvodnom dijelu, u Glavi II (Ocjena stanja, osnovna pitanja koja se uređuju predloženim zakonom, te posljedice koje će donošenjem zakona proisteći), navedeno je da se prijedlogom Zakona o državnom inspektoratu (u daljnjem tekstu: prijedlog Zakona) nameće nužnim koordinacija i usklađivanje inspekcija unutar istog tijela što će rezultirati izbjegavanjem nepotrebnog ponavljanja nadzora ili nadzora nad primjenom istog propisa od strane različitih inspekcija, a time će se ograničiti na razumnu mjeru ometanje subjekata nadzora u njihovom redovnom poslu. Međutim, u daljnjem tekstu prijedloga Zakona gdje se govori o djelokrugu rada inspekcija, primjerice veterinarske i sanitarne inspekcije, razvidno je da, ne samo da neće doći do objedinjavanja rada inspekcija na istom nadzoru, već će dolaziti i do preklapanja nadležnosti, a posebice kada govorimo o hrani.

Naime, prijedlog Zakona nema pojmovnik kojima bi se dale točno određene definicije pojmova koji se u tekstu prijedloga Zakona koriste. U članku 6. koji govori o djelokrugu sanitarne inspekcije te u članku 7. koji govori o djelokrugu veterinarske inspekcije to je osobito razvidno. U članku 6. stavak 2. navodi se kako sanitarna inspekcija obavlja poslove inspekcijskog nadzora koji obuhvaća, između ostalog, sigurnost i higijenu hrane u svim fazama proizvodnje, prerade i stavljanja na tržište hrane kao i uvoz hrane u skladu s propisima kojima su uređene službene kontrole hrane, dok se u članku 7. stavak 2. navodi kako veterinarska inspekcija obavlja poslove inspekcijskog nadzora koji obuhvaća, između ostalog, objekte u poslovanju s hranom životinjskog podrijetla i hranom za životinje, poslove kontakt točke u sustavu HR RASSFF – sustavu brzog uzbunjivanja, kontrolu sljedivosti hrane, koordinaciju i komunikaciju u području sigurnosti hrane.

Pojam hrana je pojam šireg spektra u odnosu na pojam hrana životinjskog podrijetla te bez pojmovnog određenja daje mogućnost sanitarnoj inspekciji obavljanja nadzora i nad hranom životinjskog podrijetla tim više što joj prijedlog Zakona omogućava nadzor nad sigurnosti i higijeni hrane u svim fazama proizvodnje, prerade i stavljanja na tržište kao i u situacijama uvoza hrane.

Pojam hrana je definiran člankom 2. Uredbe (EU) br. 178/2002. koji navodi da je hrana (ili prehrambeni proizvod) svaka tvar ili proizvod, prerađen, djelomično prerađen ili neprerađen, a namijenjen je prehrani ljudi ili se može očekivati da će ga ljudi konzumirati. Hrana uključuje piće, žvakaću gumu i svaku drugu tvar, uključujući vodu koja se namjerno ugrađuje u hranu tijekom njezine proizvodnje, pripreme ili prerade. Pojam hrane uključuje i vodu nakon točke sukladnosti određene u članku 6. Direktive 98/83/EZ i ne dovodeći u pitanje zahtjeve iz direktiva 80/778/EEZ i 98/83/EZ.
U Zakonu o veterinarstvu (Narodne novine br. 82/13, 148/13.) u članku 3. dana je definicija pojma hrane životinjskog podrijetla – to su proizvodi dobiveni od životinja i jestivih dijelova životinja, uključujući u određenim slučajevima i žive životinje (ribe, školjkaši) u prerađenom ili neprerađenom stanju, namijenjeni prehrani ljudi, uključujući hranu koja sadrži i proizvode neživotinjskog podrijetla te neprerađene proizvode životinjskog podrijetla.

U članku 7. stavak 2. prijedloga Zakona, veterinarska inspekcija u nadležnost dobiva ovlašćivanje službenih i referentnih laboratorija u području zdravlja životinja, hrane i hrane za životinje kao i izradu višegodišnjeg i godišnjeg plana službenih kontrola. Davanje ovih ovlasti veterinarskoj inspekciji je u suprotnosti sa postojećim zakonskim i podzakonskim aktima.
Zakonom o veterinarstvu u člancima 22. i 23. propisano je da ministar poljoprivrede ovlašćuje službene i referentne laboratorije za laboratorijske pretrage dijagnostičkog materijala radi utvrđivanja uzročnika zaraznih ili nametničkih bolesti, po propisanim metodama te da postupak i način ovlašćivanja, uvjete kojima moraju udovoljavati kao i obveze tih laboratorija propisuje ministar poljoprivrede pravilnikom. Ta pitanja se određuju Pravilnikom o ovlašćivanju službenih i referentnih laboratorija u području provedbe veterinarske djelatnosti (Narodne novine br. 102/10). Nadalje, Zakonom o službenim kontrolama koje se provode sukladno propisima o hrani, hrani za životinje, o zdravlju i dobrobiti životinja (Narodne novine br. 81/13, 14/14, 56/15), u člancima 18. i 19. propisano je da ministar poljoprivrede, sukladno članku 33. Uredbe (EZ) br. 882/2004., ovlašćuje referentne laboratorije za hranu, hranu za životinje, zdravlje i dobrobit životinja, odnosno da ministar poljoprivrede, sukladno članku 12. Uredbe (EZ) br. 882/2004., ovlašćuje službene laboratorije za hranu, hranu za životinje, zdravlje i dobrobit životinja.
Pravilnikom o ovlašćivanju službenih i referentnih laboratorija za hranu i hranu za životinje (Narodne novine br. 86/10, 7/11, 74/13) propisani su uvjeti koje laboratoriji moraju ispunjavati da bi mogli steći status referentnog, odnosno službenog laboratorija. Temeljem dobivenih ovlaštenja po naprijed narečenim zakonima i pravilnicima, Hrvatski veterinarski institut ima 19 referentnih i 27 službenih laboratorija u segmentu veterinarske djelatnosti i 8 referentnih i 19 službenih laboratorija u segmentu kontrole hrane i hrane za životinje.
Znači, postojećim zakonskim i podzakonskim propisima je normiran način i postupak ovlašćivanja referentnih i službenih laboratorija i nema niti jednog opravdanog razloga za mijenjanje postojećeg sustava, a posebice davanja takve ovlasti veterinarskoj inspekciji čija je jedina i osnovna zadaća inspekcijski nadzor na način kako je to propisano člankom 137. Zakona o veterinarstvu.
Također, izrada višegodišnjeg i godišnjeg plana službenih kontrola je nespojiva sa osnovnom zadaćom veterinarske inspekcije. Potrebno je podsjetiti da postoji Višegodišnji nacionalni plan službenih kontrola Republike Hrvatske za razdoblje 01. srpnja 2015. do 30. lipnja 2020., a kojeg su zajednički izradili Ministarstvo poljoprivrede i Ministarstvo zdravlja kao nadležna tijela koja sudjeluju u osiguranju sustava sigurnosti hrane, hrane za životinje, zdravlja i dobrobiti životinja te biljnog zdravstva. Predmetni plan je izrađen u skladu sa zahtjevima propisanim člancima 41. – 43. Uredbe (EZ) br. 882/2004. i na temelju odluke Komisije od 21. svibnja 2007. o smjernicama za pomoć državama članicama u pripremi jedinstvenog integriranog višegodišnjeg nacionalnog plana kontrola predviđenog Uredbom (EZ) br. 882/2004. Osim toga, Ministarstvo poljoprivrede, odnosno Uprava za veterinarstvo i sigurnost hrane je odgovorna za koordinaciju izrade Višegodišnjeg nacionalnog plana službenih kontrola te izradu godišnjih izvješća o provođenju navedenog plana kontrole koji se dostavljaju Europskoj komisiji. Model koji predviđa prijedlog Zakona je u kontradikciji sa predmetnim Višegodišnjim planom, tim više što postojeći višegodišnji plan traje do 30. lipnja 2020. godine.

Članak 10. Zakona o veterinarstvu propisuje da programe nadzora nad otkrivanjem, sprječavanjem, suzbijanjem i iskorjenjivanjem zoonoza i zaraznih bolesti provodi nadležno tijelo, odnosno Uprava za veterinarstvo i sigurnost hrane Ministarstva poljoprivrede. Na temelju Zakona o veterinarstvu je donesen i niz pravilnika u kojima je izrečena nadležnost i upravljanje mjerama, kao i način donošenja odluka o istim.
U već spomenutom članku 7. stavak 2. prijedloga Zakona, veterinarska inspekcija u nadležnost dobiva i provedbu procjene rizika u objektima u poslovanju s hranom životinjskog podrijetla, hranom za životinje, te u poslovanju s nusproizvodima životinjskog podrijetla, radi određivanja odgovarajuće učestalosti službenih kontrola u istima.
Ovdje je potrebno skrenuti pozornost na članak 15. Uredbe (EU) 2016/429 koji navodi da bi se procjena rizika na temelju koje se poduzimaju mjere u skladu s ovom Uredbom trebala temeljiti na dostupnim znanstvenim dokazima te bi se trebala obavljati na neovisan, objektivan i transparentan način. Također bi trebalo uzeti u obzir mišljenja Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA) osnovane člankom 22. stavkom 1. Uredbe (EZ) br. 178/2002 Europskog parlamenta i Vijeća.
To znači da stavljanje izrade procjene rizika u nadležnost veterinarske inspekcije ne osigurava neovisnost budući bi isti, temeljem procjene, utvrđivao učestalost kontrola, provodio mjere proizašle iz iste, ali i nadzirao provedbu koju sami propisuju i primjenjuju.
Procjenu rizika treba izraditi neovisno tijelo i ona mora biti temeljena na suvremenim znanstvenim spoznajama. Stoga veterinarskoj inspekciji procjena rizika treba služiti kao sredstvo za utvrđivanje broja kontrola i drugih poslova iz osnovne nadležnosti veterinarske inspekcije. U prilog tome govori i imenovanje Povjerenstva za procjenu rizika pri Ministarstvu poljoprivrede upravo sa svrhom osiguravanja neovisnosti procjene rizika, a članovi su znanstvenici i radnici iz različitih veterinarskih organizacija, imenovani od strane ministra poljoprivrede.

U članku 3. prijedloga Zakona, u dijelu u kojem se govori o inspekcijskim poslovima u području veterinarstva, potrebno je skrenuti pozornost na činjenicu da su proizvodnja i promet veterinarsko-medicinskih proizvoda (u daljnjem tekstu: VMP) regulirani Zakonom o VMP (Narodne novine br. 84/08, 56/13, 94/13, 15/15), a u lipnju 2018. godine je pokrenuta procedura donošenja Izmjena i dopuna Zakona o VMP-ima koji se jednim dijelom odnosi i na proizvodnju istih (dobru proizvođačku praksu). Stoga se nameće pitanje o svrsishodnosti postupka promjene Zakona o VMP-ima glede nadzora nad proizvodnjom i prometom VMP-ima, ako se ovim prijedlogom Zakona drugačije propisuje. Načelno, inspekcijski poslovi glede VMP-a nisu kompletno obuhvaćeni ovim prijedlogom Zakona, a dio njih se istovremeno navodi u Obrascu procjene učinka propisa za nacrt prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o VMP objavljenog u lipnju 2018. od strane Uprave za veterinarstvo i sigurnost hrane Ministarstva poljoprivrede. Tako bi, prema trenutnim prijedlozima, poslove vezane za VMP-e nadzirao Državni inspektorat, Ministarstvo poljoprivrede, Ministarstvo zdravstva i Hrvatska agencija za lijekove i medicinske proizvode (HALMED).
U članku 7. stavak 3. prijedloga Zakona, vezano za nadzor nad proizvodnjom, skladištenjem, prometom, premještanjem i primjenom VMP te uporabom sredstava za dezinfekciju, dezinsekciju i deratizaciju, predlagatelj zakona nije akceptirao kako se planiranim izmjenama i dopunama Zakona o VMP, nadzor nad dijelom naprijed navedenih poslova povjerava HALMED-u (inspekcija dobre proizvođačke prakse, dobre distributivne prakse i promet VMP-a na veliko), a dio Ministarstvu zdravstva (odobravanje biocida), a što je u suprotnosti s ovim prijedlogom Zakona. U prijedlogu Zakona nisu precizirane takve posebne inspekcije, kao niti tko bi ih trebao provoditi. S obzirom na različite prijedloge za iste inspekcijske poslove u dva zakonska prijedloga koja su istovremeno u postupku, trebalo bi ih uskladiti.

Sam prijedlog Zakona ne govori što će se događati sa zakonima i pravilnicima koji su spomenuti u ovom tekstu osim da će se postupci koji su započeti po odredbama tih zakona i pravilnika dovršiti prema odredbama istih (članak 131.). Ukoliko će oni ostati na snazi i primjenjivati se i nakon stupanja na snagu Zakona o državnom inspektoratu, onda nam slijedi pravna nesigurnost i normativni kaos.

S druge strane, davanje u nadležnost veterinarskoj inspekciji poslova koji ne čine njezinu osnovnu djelatnost zahtijevalo bi i promjene niza, sada važećih, zakona i pravilnika, ali i sustava upravljanja mjerama, što bi moglo imati za posljedicu urušavanje postojećeg sustava koji se, građen sukladno preporukama EU posljednjih dvadeset godina, pokazao učinkovitim te nema niti jedan opravdani razlog da bi se isti mijenjao.

Iz narečenog proizlazi da predlagatelj zakona nije u dovoljnoj mjeri pridao pažnju utvrđivanju postojećih zakonodavnih okvira nacionalnog zakonodavstva kao i uredbi Europske unije, a što može, ukoliko će predlagatelj i dalje inzistirati na predloženim rješenjima, imati štetne posljedice za status Republike Hrvatske.

U interesu svake države je da u svakom trenutku ima nadzor i kontrolu zdravstvenih statusa nacionalnih stada životinja te kontrolu zoonoza u životinja i ljudi. Postoji kvalitetna zakonska osnova za provođenje službenih kontrola, monitoringa i programa (kako nacionalnih tako i programa EU) u čijoj je provedbi Hrvatski veterinarski institut važan čimbenik. Kao članica Europske unije, Republika Hrvatska je dužna primjenjivati pravnu praksu i legislativu EU, a koja i za budućnost određuje koje će se bolesti obvezno kontrolirati, kako po odredbi Europske komisije, tako i po odgovornosti svake zemlje članice.

Ovim putem apeliramo na predlagatelja zakona da veterinarska inspekcija i granična veterinarska inspekcija ne budu uključene u Državni inspektorat, kao što nisu bile niti u prethodnom postojanju Državnog inspektorata, već da i nadalje ostanu sastavni dio nadležnog tijela, odnosno Uprave za veterinarstvo i sigurnost hrane Ministarstva poljoprivrede.