Zrinka Dugonjić Odak
Ministarstvo poljoprivrede, Uprava za veterinarstvo i sigurnost hrane, Planinska 2a, Zagreb (zrinka.dugonjic@mps.hr)
Izlaganje sa Znanstveno-stručnog skupa
Sažetak1. Uvod2. Izazovi u borbi s prijevarama u hrani3. Zakonodavni okvir4. Prijevare vezane uz hranu – trenutno stanje4. Sedam izazova u borbi s prijevarama u hrani u svjetlu nove Uredbe o službenim kontrolama (OCR)4.2. Sustav samokontrola subjekata u poslovanju s hranom4.3. Povlačenje i/ili opoziv4.4. Uvoz iz trećih zemalja4.5. Specijalni odjeli za borbu protiv prijevara vezanih uz hranu4.6. Nova uredba o službenim kontrolama (OCR)4.7. Prevaranti i krivotvoritelji hrane5. ZaključakLiteraturaSummary
Izvor: Zbornik radova Veterinarski dani, Primošten, 2019.
Sažetak
K ao odgovor na skandale prijevara vezanih uz hranu Europska Komisija je na apel Europskog Parlamenta poduzela brojne inicijative, uključujući niz audita sustava službenih kontrola nadležnih tijela država članica, stvaranje Europske mreže za prijevare vezane uz hranu (EU FFN), sustav za brzu razmjenu informacija između nadležnih tijela država članica (RASFF, AAC), edukacije putem BTSF programa te učestalo provodi koordinirane akcije s državama članicama i Europolom (OPSON).
Također, podrška u provedbi svih mjera Komisiji je i Centar znanja o prijevarama vezanim uz hranu, koji pruža znanstvenu potporu u ovom području. Iako je analizom potencijalnih izazova jasno vidljiva složenost teme prijevara vezanih uz hranu, stupanjem na snagu nove Uredbe (EU) br. 2017/625 o službenim kontrolama, svim dionicima odgovornim za provedbu službenih kontrola dan je učinkovitiji zakonodavni temelj za rješavanje uočenih problema.
Ključne riječi: prijevare vezane uz hranu, OCR, subjekt u poslovanju s hranom, nadležno tijelo, Komisija
1. Uvod
Kao odgovor na skandal s konjskim mesom 2013. godine, Komisija je poduzela brojne inicijative, uključujući niz audita sustava službenih kontrola država članica, stvaranje Europske mreže za prijevare vezane uz hranu (EU FFN – European Union Food Fraud Network), sustav za brzu razmjenu informacija između više direktorata (u daljnjem tekstu: DG SANTE), Komisije i država članica. Dodatno, Komisija je osigurala edukacije putem BTSF programa (Better Training for Safer Food) te vodi koordinirane akcije s državama članicama i Europskim policijskim uredom (u daljnjem tekstu: EUROPOL). Također, Zajednički istraživački centar nedavno je imenovan Centrom znanja o prijevarama vezanim uz hranu te pruža znanstvenu potporu u ovom području.
Nakon incidenta s fipronilom u jajima 2017. godine, Komisija i države članice obvezale su se na niz dodatnih radnji usmjerenih na učinkovitije suzbijanje prijevara vezanih uz hranu i učinkovitije korištenje postojećih informacijskih sustava.
2. Izazovi u borbi s prijevarama u hrani
Prijevare vezane uz hranu nisu jasno definirane propisima o hrani što za posljedicu ima neusklađeno otkrivanje, prikupljanje i razmjenu podataka te provedbu mjera nadležnih tijela.
Sustavi upravljanja sigurnošću hrane razvijeni od strane industrije i zakonodavca usmjereni su na javno zdravstvo i nisu posebno osmišljeni za otkrivanje prijevara vezanih uz hranu. To znači da puno slučajeva prijevara vezanih uz hranu ostaju neotkriveni.
Subjekti u poslovanju s hranom nisu dužni izvještavati i nisu izravno obvezni povući i/ili opozvati hranu kada sumnjaju na prijevare vezane uz hranu, u slučajevima kada ne postoji rizik za javno zdravlje. Slijedom navedenoga, malo je slučajeva koji su prijavljeni, djelomično zbog neizvjesnosti kako će se slučaj odraziti na subjekta u poslovanju s hranom i trenutne nedostatne zaštite zviždača.
Sve dosada utvrđene slabosti sustava na razini EU, smatraju se puno značajnijima na razini izvan EU, u trećim zemljama. Situaciju dodatno komplicira činjenica da treće zemlje ne poštuju sve odredbe o hrani propisane propisima EU-a te radi toga podliježu češćem nadzoru od strane EU.
Prijevare vezane uz hranu su kompleksan problem i trenutno nadležna tijela, provoditelji službenih kontrola u cijelom lancu hrane (od polja do stola) nemaju dovoljna forenzička znanja i vještine u otkrivanju prijevara vezanih uz hranu, a policijski službenici nemaju neophodna iskustva u kontroli hrane, osobito kada je dovedeno u pitanje javno zdravlje.
Nova Uredba o službenim kontrolama (OCR) zahtjeva od zemalja članica provedbu službenih kontrola kada sumnjaju na prijevare vezane uz hranu. Uredba predviđa i audite Komisije nad nadležnim tijelima zemalja članica kako bi utvrdili da li se takve službene kontrole provode.
Trenutno, oni koji se bave prijevarama vezanim uz hranu lako se odlučuju na taj potez, jer je profit velik, a rizik da će biti uhvaćeni u prijevari razmjerno nizak. Prijestupnici najčešće ne završavaju na sudu,jer Komisiji i nadležnim tijelima zemalja članica najčešće nedostaju neophodne administrativne mjere/kazne koje bi prevenirale prijevarne radnje.
U rješavanju ovih izazova pojavile su se brojne mogućnosti, ali i rizici.
3. Zakonodavni okvir
Značajno je i sektorsko zakonodavstvo, posebno u području poljoprivrede (na primjer, zakonodavstvo o organskoj proizvodnji).
4. Prijevare vezane uz hranu – trenutno stanje
Baveći se problemom prijevara vezanih uz hranu i hranu za životinje, nije bitno samo reagirati kada se pojavi kriza, nego raditi na sustavnoj prevenciji i otkrivanju prijevara, razmjeni informacija između subjekata u poslovanju s hranom i hranom za životinje te nadležnih tijela.
U jeku skandala s konjskim mesom Europski parlament je 2013. pozvao Komisiju „da prijevari vezanoj uz hranu posveti punu pažnju kakvu ona zahtjeva i poduzme sve potrebne korake kako bi sprječavanje i suzbijanje prijevara vezanih uz hranu postale sastavni dio politike EU“. Komisija je provela dobivene preporuke te započela koordinirane akcije s Europolom i Centrom znanja o prijevarama i kvaliteti hrane.
Međutim, ostali su problemi koje tek treba riješiti, a to su definicija prijevara vezanih uz hranu u zakonodavstvu, jasna odgovornost subjekata u poslovanju s hranom te obveza država članica da otkriju i prijave sve sumnje u prijevaru te osiguraju praćenje.
Navedena zabrinutost Parlamenta odjeknula je među državama članicama koje su se na Vijeću AGRIFISH 2014. godine složile da je „skandal s konjskim mesom pokazao da su prijevare s hranom široko rasprostranjene i prekogranične prirode. S obzirom na višestruki aspekt prijevara, važno je ojačati suradnju između institucija različitih nadležnosti“.
Incident s fipronilom u jajima tijekom ljeta 2017. godine, vratio je prijevare vezane uz hranu na naslovne stranice. Nakon ministarske konferencije, države članice i Komisija dogovorile su 19 konkretnih mjera za jačanje djelovanja EU-a protiv prijevara vezanih uz hranu. Mjere su, između ostalog, uključivale odluku o spajanju sustava brzog uzbunjivanja za hranu i hranu za životinje (RASFF) i sustava administrativne pomoći i suradnje (AAC) te stvaranje jedinstvenih kontakt točaka za oba sustava.
U Republici Hrvatskoj, kao i u drugim zemljama članicama, trenutno se donosi novi Zakon o službenim kontrolama koji će biti temelj za provedbu OCR-a koji stupa na snagu 14. prosinca 2019. godine. Istovremeno se planira osnivanje specijalne službe koje će se baviti prijevarama vezanim uz hranu. Osnovna zadaća navedene službe sastavljene od djelatnika više nadležnih tijela biti će prikupljanje informacija, procjena rizika te sankcioniranje prekršitelja.
Od skandala s konjskim mesom 2013. godine, sukladno preporukama Parlamenta, dokazi o otkrivenim prijevarama s hranom mogu se naći u sve većem broju u obavijestima Komisije u AAC sustavu, rezultatima koordiniranih akcija Europola i Interpola OPSON (https://www.europol.europa.eu/activities-services/europol-in-action/operations/operation-opson) te mjesečnim sažetim pregledima za tisak o prijevarama s hranom (https://ec.europa.eu/food/safety/food-fraud_en).
4. Sedam izazova u borbi s prijevarama u hrani u svjetlu nove Uredbe o službenim kontrolama (OCR)
4.1. Definicija
- Kršenje EU propisa o hrani
- Poduzimanje namjernih radnji. Ovaj kriterij obično uključuje namjerno prikrivanje činjenica te ga treba razlikovati od od „pogreške“ (manje ili veće) učinjene nenamjerno.
- Ostvarenje ekonomske ili financijske dobit počinitelja
- Poduzimanje radnji koje upućuju na obmanu potrošača/kupca
Prijevarne radnje uključuju:
- Razrjeđivanje – miješanje tekućeg sastojka visoke vrijednosti s tekućinom niže vrijednosti (npr. maslinovo ulje razrijeđeno uljem niže kvalitete, dodavanje vode proizvodima,…)
- Zamjena – zamjena sastojka ili dijela proizvoda visoke vrijednosti drugim sastojkom ili proizvodom niže vrijednosti (npr. dodavanje punila poput škroba, brašna, prašine, krede, orašastih plodova mrvičastim začinima, uporaba kravljeg mlijeka umjesto bivoljeg u mozzarella siru,…)
- Prikrivanje – skrivanje niske kvalitete prehrambenih sastojaka ili proizvoda (npr. uporaba boja za prikrivanje oštećenja svježeg voća)
- Neprikladna poboljšanja – dodavanje nepoznatih i/ili nedozvoljenih sastojaka proizvodima kako bi se poboljšala njihova kvaliteta ili je primijenjen neprihvatljiv postupak (npr. dodavanje melamina za povećanje vrijednosti proteina, aditiva za poboljšanje izgleda tune koja potom izgleda kao svježa, primjena nedozvoljenog zračenja ili zamrzavanja,…)
- Pogrešno označavanje – navođenje lažnih tvrdnji (npr. zemljopisnog podrijetla, vrste, naziva proizvoda, načina proizvodnje, obrade ili uvjeta skladištenja, datuma isteka, navedene težine sastojaka, količine ili postotka koji se značajno razlikuje od očekivanih, vjerskih statusa, općenito zahtjeva koji nisu ispunjeni,…)
- Krivotvorenje – kopiranje trgovačkog imena, koncepta pakiranja, recepta, načina obrade i sl.
- Krivotvorenje službene dokumentacije.
Prijevare vezane uz hranu mogu ili ne moraju imati utjecaj na zdravlje ljudi. Moraju se jasno razlikovati od nenamjerne ili slučajne pogreške vezane uz sigurnost hrane, kvalitetu hrane (sustav dvostrukog deklariranja proizvoda namijenjenog različitim tržištima EU), bioterorizam.
4.2. Sustav samokontrola subjekata u poslovanju s hranom
Zakonodavstvo EU zahtjeva od subjekata u poslovanju s hranom opozvati i/ili povući s tržišta svu hranu koja predstavlja rizik za zdravlje ljudi i životinja, ali ne traži povlačenje i/ili opoziv hrane ili hrane za životinje za koju sumnjaju da je patvorena. Trenutno je vrlo malo izviješća o sumnjama na prijevarne radnje od strane subjekata u poslovanju s hranom i hranom za životinje. Razlog tome je nesigurnost subjekata u poslovanju u rezultat objave takve informacije.
4.3. Povlačenje i/ili opoziv
S obzirom na navedeno, lažni proizvodi koji ne uključuju neposredni rizik za zdravlje ili uopće ne predstavljaju rizik za zdravlje, često se ne prijavljuju i lako mogu proći neopaženo te ostati na tržištu. Nažalost, čini se vjerojatnim da će se takva praksa nastaviti kada novi OCR stupi na snagu, jer su nadležna tijela za provedbu zakona o hrani država članica i Komisija često lišeni vrijednih obavještajnih izvora (koji su najčešće povjerljivi) te ih to zaustavlja u mogućnosti pretraživanja, otkrivanja i borbi protiv drugih sličnih pojava prijevara.
4.4. Uvoz iz trećih zemalja
Obmanjujuće prakse mogu utjecati na hranu životinjskog podrijetla i hranu neživotinjskog podrijetla. Razlike u proizvodnom lancu (npr. hrana i hrana za životinje ne životinjskog porijekla mogu se prevoziti skupno) i zakonodavstvu (npr. popis zemalja odobrenih za izvoz u EU, odobrenje objekata u poslovanju s hranom životinjskog podrijetla, kontrola i certifikacija mnogo su razvijeniji za proizvode životinjskog podrijetla) moraju se uzeti u obzir pri izradi strategija protiv prevara vezanih uz hranu. Slijedom navedenoga, pokazalo se vrlo teško osigurati sljedivost proizvoda neživotinjskog podrijetla.
4.5. Specijalni odjeli za borbu protiv prijevara vezanih uz hranu
S ciljem rješavanja problema prijevara vezanih uz hranu, do sada je deset država članica oformilo tzv. specijalizirane jedinice za prevare vezane uz hranu koje istovremeno imaju nadležnost provoditi propise o hrani (prikupljati podatke, provoditi službene kontrole, obavljati procjenu rizika) i sposobnost provođenja kriminalističke istrage.
Iskustvo takvih specijaliziranih timova i provedenih koordinacijskih istraga pokazalo se vrlo učinkovito. Nova odredba OCR-a propisana člankom 102. stavkom 4. točkom (b) (od država članica izričito zahtijeva poduzimanje mjera kako bi se olakšao protok informacija o mogućim kršenjima pravila vezanih uz hranu „počinjena putem lažnih i obmanjujućih praksi“, između tijela nadležnih za izvršavanje zakonodavstva, javnih tužitelja i pravosudnih tijela nadležnim tijelima za službene kontrole u području hrane) ima za svrhu omogućiti lakši pristup i kolanje informacija između nadležnih tijela za suzbijanje prijevara vezanih uz hranu. Potreba za takvim pravnim temeljem pokazala je dosadašnja praksa pojedinih zemalja članica koje već imaju oformljene specijalizirane službe, koje imaju poteškoće u suradnji i razmjeni, pogotovo, osjetljivih podataka s “tradicionalnim inspekcijskim službama za hranu” u drugim državama članicama, koje nemaju slične istraživačke mogućnosti.
4.6. Nova uredba o službenim kontrolama (OCR)
European Anti-Fraud Office (OLAF) ima mogućnost provođenja inspekcija na licu mjesta, ali su one ograničene na prijevare povezane s proračunom EU-a. U praksi su njihove aktivnosti u sektoru hrane ograničene na uvoz i izbjegavanje carina (npr. lažne deklaracije o podrijetlu, krivotvorenje robe,…).
Europol ne može samostalno provoditi istrage na licu mjesta, a u svakom slučaju, njegov fokus je uglavnom na organiziranom kriminalu. Koordiniraju mali broj operacija u prehrambenom sektoru na temelju pravosudnog zahtjeva jedne države članice. Ostale države članice mogu ili ne moraju aktivno sudjelovati u ovim zajedničkim operacijama (OPSON).
Komisija ima obvezu objavljivati izvješća o svim provedenim kontrolama u državama članicama i trećim zemljama (čl. 117. i 122. OCR-a), ali mora paziti da pri tom ne omete pravosudna tijela u provedbi daljnjih istraga u slučajevima prijevara s hranom.
Odredbe OCR-a o kaznama i administrativnim mjerama su ograničene (članci 139. i 141.). Komisija i sada ima ovlast usvajanja hitnih mjera na temelju članka 53. GFL-a.
Međutim, takve mjere se primjenjuju samo u slučajevima ozbiljne prijetnje zdravlju ljudi ili životinja. U praksi se ta odredba rijetko koristi, a kada se primjenjuje najčešće se odnosi na proizvode podrijetlom iz trećih zemalja.
Komisija na temelju članka 141. OCR-a imati ovlast poduzimati izvršne mjere u slučajevima “ozbiljnih nedostataka u sustavu službenih kontrola države članice”.
Članci 126-128 također su relevantni u odnosu na uvoz iz trećih zemalja.
4.7. Prevaranti i krivotvoritelji hrane
Prevare vezane uz hranu nisu tradicionalno visok prioritet za kazneno gonjenje (u usporedbi s drugim kriminalnim aktivnostima). Kazneni postupak može trajati nekoliko godina i često nije prilagođen za rješavanje u hitnim postupcima kada je ugroženo javno zdravlje. Važno je također naglasiti da Komisiji i državama članicama trenutno nedostaje potreban niz administrativnih mjera i kazni za odvraćanje počinitelja od lažnih praksi u ovom području. Sve postaje još složenije kada razmotrimo prekogranične ilegalne aktivnosti.
5. Zaključak
Literatura [… prikaži]
Food Fraud
Zrinka Dugonjić Odak
A s response to the food fraud scandals the European Commission, took the initiative in solving the issue using all available power, including more frequent auditing of official controls system in Member states, establishing the European Union Food Fraud Network (EU FFN), a rapid alert system for exchanging of information between competent authorities (RASFF, AAC), training for officials of competent authorities through the DG SANTE BTSF program. Also, European Commission permanently coordinates actions with Member States and Europol (OPSON) in line to fight food fraud. In addition, support in placing all measures to the Commission has been demonstrated by the Food Fraud Knowledge Center, which has provided expert support in this area. The analysis of potential challenges showed all complexity of food fraud. The entering into force of the new Regulation (EU) No. 2017/625 on official controls; all shareholders responsible for official controls would get more effective tool to fight the food fraud issue.
Key words: Food Fraud, OCR, Competent Authority, Food Business Operator