Marijana Herout, dipl. iur. Voditeljica Odjela za upravne poslove, Uprava za veterinarstvo i sigurnost hrane Ministarstva poljoprivrede RHŠto se promijenilo ulaskom Republike Hrvatske u članstvo Europske unije, jedno je od najčešće postavljanih pitanja posljednjih nekoliko mjeseci. I dok mnogi raspravljaju o tome što se i u kojoj mjeri promijenilo, svi se možemo složiti s izjavom da naš pravni sustav od 1. srpnja 2013. godine nije isti kao prije.
Preobrazba u području veterinarstva i sigurnosti hrane započela je još 2007. godine donošenjem Zakona o veterinarstvu (Narodne novine, broj 41/2007) i Zakona o hrani (Narodne novine, broj 46/2007) kojima je stvoren pravni okvir za prijenos pravne stečevine Europske unije (u daljnjem tekstu: EU) u nacionalno zakonodavstvo. Pojam pravne stečevine EU-a obuhvaća cjelokupno pravo EU-a (franc. acquis communautaire).
Ukratko o pravu EU-a
Pravo EU-a moguće je podijeliti na primarno i sekundarno[1]. Primarno pravo obuhvaća Osnivačke ugovore (Ugovor o EU-u, Ugovor o funkcioniranju EU-a) i sve ugovore o pristupanju novih država članica te opća načela prava. Sekundarno pravo čine akti koje donose institucije EU-a: Uredbe, Direktive i Odluke [2]. Važan dio prava EU-a čini i bogata praksa Suda EU-a koja je znatno pridonijela razvoju pravnog sustava EU-a [3]. No, pravo EU-a je iznimno široko područje, stoga zadržimo se na njegovim osnovnim aktima, a to su: Uredbe, Direktive i Odluke. Koje su njihove osnovne karakteristike? Uredba (engl. Regulation) ima opću primjenu. Obvezujuća je u cijelosti i neposredno se primjenjuje u svim državama članicama. [4] Direktiva (engl. Directive) je obvezujuća, u pogledu rezultata koji je potrebno postići, za svaku državu članicu kojoj je upućena, a odabir oblika i metoda postizanja tog rezultata prepušten je nacionalnim tijelima. [5] Odluka (engl. Decision) je u cijelosti obvezujuća. Odluka u kojoj je određeno komu je upućena obvezujuća je samo za njih. [6]
Koja je najvažnija razlika između Direktive i Uredbe? Direktiva se mora prenijeti u nacionalno zakonodavstvo, a Uredba ne smije! Uredba se izravno primjenjuje u zakonodavstvu Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: RH).
Do ulaska RH u EU situacija je bila drugačija jer nije bilo moguće izravno se pozvati na neku od odredbi propisa EU-a već su se isti morali prenijeti u nacionalno zakonodavstvo. Tako je npr. Pravilnik o higijeni hrane životinjskog podrijetla (Narodne novine, br. 99/2007, 28/2010 i 45/2011) preuzeo Uredbu (EZ) br. 853/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o utvrđivanju određenih higijenskih pravila za hranu životinjskog podrijetla (SL L 139, 30. 4. 2004., u daljnjem tekstu: Uredba (EZ) br. 853/2004). Spomenuti je pravilnik vrijedio do 1. srpnja 2013. godine kada je u skladu s člankom 182. Zakona o veterinarstvu (Narodne novine, broj 82/2013) stavljen izvan snage. Umjesto tog pravilnika od 1. srpnja 2013. godine izravno se primjenjuje Uredba (EZ) br. 853/2004.
Što je s Direktivama, je li moguće izravno se pozvati na neku Direktivu? Ne, moguće je pozvati se samo na nacionalni propis kojim je ta Direktiva preuzeta u nacionalno zakonodavstvo. [7] Tako je vrijedilo do ulaska u EU, tako vrijedi i nakon ulaska u EU.
Novi zakonski okviri
Ove je godine u potpunosti izmijenjen dosadašnji zakonski okvir u području veterinarstva i sigurnosti hrane. Zašto? Zato što su velikim dijelom ova dva područja neraskidivo povezana s pravnom stečevinom EU-a, ponajprije Uredbama koje se od 1. srpnja 2013. godine izravno primjenjuju. Stoga, kako bi se otklonilo dupliranje sadržaja propisa, bilo je nužno staviti izvan snage sve podzakonske i zakonske akte koji su preuzeli Uredbe. Isto tako, kako bi se osigurala izravna provedba Uredbi, bilo je potrebno donijeti nove zakonske okvire kojima će se, prije svega, odrediti nadležna tijela za provedbu Uredbi i propisati prekršajne sankcije za postupanja protivno Uredbama, što nije moguće učiniti podzakonskim aktima.
Slijedom navedenoga, dosadašnji Zakon o veterinarstvu (Narodne novine, br. 41/2007 i 55/2011) i Zakon o hrani (Narodne novine, br. 46/2007 i 55/2011) prestali su važiti. Novi zakonski okviri u području veterinarstva i sigurnosti hrane su:
Novi Zakon o veterinarstvu najbolji je pokazatelj složenosti ovog područja. Naime, riječ je o krovnom zakonu u području veterinarstva u kojemu su međusobno isprepletene odredbe nacionalnog zakonodavstva i zakonodavstva EU-a. Njime se osigurava izravna provedba 34 Uredbe i propisuju prekršajne sankcije za 13 Direktiva.
Novim Zakonom o hrani osigurava se izravna provedba Uredbi koje se odnose na hranu općenito, za razliku od Zakona o veterinarstvu kojim se osigurava izravna provedba Uredbi koje se ponajprije odnose na hranu životinjskog podrijetla i hranu za životinje.
Što se tiče Zakona o zaštiti životinja, važno je napomenuti da su neke od odredbi prestale važiti jer su uređene Uredbama i novim Zakonom o provedbi uredbi Europske unije o zaštiti životinja. [8]
Na sličan su način stavljene izvan snage odredbe Zakona o veterinarsko-medicinskim proizvodima koje su regulirale područje izmjene uvjeta odobrenja za stavljanje veterinarsko-medicinskih proizvoda u promet. To je područje sada uređeno Zakonom o provedbi Uredbe Komisije (EZ) br. 1234/2008 o ispitivanju izmjena uvjeta odobrenja za stavljanje veterinarsko-medicinskih proizvoda u promet i, naravno, Uredbom (EZ) br. 1234/2008.
Što se tiče podzakonskih propisa, važno je napomenuti da podzakonski propisi doneseni na temelju dosadašnjih zakona ostaju na snazi, osim ako izrijekom nisu stavljeni izvan snage.
Na kraju ovoga dijela možemo zaključiti da imamo novu strukturu zakonodavstva u kojoj je zapravo sadržaj propisa isti, samo je forma drugačija. No, kako se snaći u toj „šumi“ propisa?
Službeni list EU-a i EUR-Lex
Propisi RH objavljuju se u Narodnim novinama [9], a propisi EU-a u Službenom listu EU-a.
EUR-Lex je Službeni list EU-a u elektroničkom obliku [10]. Sadržava razne vrste dokumenata od kojih se posebno ističu:
zakonodavstvo EU-a (objavljuje se u seriji L Službenog lista) [11]
drugi službeni dokumenti institucija EU poput pripremnih akata [12] ili prakse Suda EU (objavljuju se u seriji C Službenog lista).
EUR-Lex nudi brojne mogućnosti pretraga, ali najčešće se koriste metode tzv. jednostavne pretrage [13] po:
prirodnom broju,
CELEX broju
pojmovima za pretraživanje, odnosno ključnim riječima.
Kako pronaći npr. Uredbu (EZ) br. 854/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o utvrđivanju posebnih pravila organizacije službenih kontrola proizvoda životinjskog podrijetla namijenjenih prehrani ljudi (SL L 139, 30. 4. 2004., u daljnjem tekstu: Uredba (EZ) br. 854/2004) koristeći se pretragom po prirodnom i CELEX broju?
Prirodni broj čine zapravo godina i redni broj dokumenta, a to su u konkretnom slučaju brojevi: 2004 i 854.
CELEX broj je kombinacija prirodnog broja i drugih oznaka. U konkretnom slučaju CELEX broj Uredbe (EZ) br. 854/2004 je 32004R0854.
3 – oznaka za sekundarno zakonodavstvo
2004 – datum nastanka dokumenta
R – oznaka za Uredbu (engl. Regulation) [14]
0854 – (četveroznamenkasti) redni broj dokumenta.
Kada među ponuđenim rezultatima pretrage pronađete traženi dokument, predlažem da se koristite bibliografskim podacima. Naime, prvi rezultat pretrage nudi osnovni dokument, bez njegovih izmjena i dopuna koje su karakteristične za većinu propisa EU-a [15]. Koristeći se bibliografskim podacima možete utvrditi je li propis na snazi ili ne, je li i čime je izmijenjen itd. Zbog brojnih izmjena i dopuna među bibliografskim podacima možete pronaći i linkove na konsolidirane, odnosno pročišćene tekstove. Međutim, važno je napomenuti da pročišćeni tekstovi nisu pravno obvezujući, već služe isključivo kao pomoćni alat [16]. Isto tako treba obratiti pozornost na datum nastanka pročišćenog teksta kako bi bili sigurni da posljednja verzija pročišćenog teksta propisa obuhvaća i sve njegove izmjene i dopune.
Pomoć u snalaženju
Osim bibliografskih podataka i konsolidiranih tekstova, pomoć u snalaženju u velikom broju propisa EU-a mogu pružiti i sami propisi RH. Naime, radi lakšeg snalaženja već 2007. godine u podzakonske su akte uvedene bilješke (fusnote) kojima je utvrđeno koji je propis EU-a preuzet propisom RH. U početku, fusnote su se vezale uz naslov i tekst podzakonskog akta (najčešće pravilnika) [17]. Posljednjih godina fusnote u naslovu zamijenjene su referencama u početnim člancima podzakonskih [18] i zakonskih akata RH [19]. Danas se fusnote još mogu pronaći u tekstu podzakonskih akata, u pravilu kada se njime želi uputiti na propis RH kojim je preuzeta određena Direktiva ili osigurana provedba neke Uredbe ili Odluke.
Isto tako, pomoć u snalaženju možete potražiti u tablicama informiranja javnosti objavljenim na web-stranicama Uprave za veterinarstvo i sigurnost hrane Ministarstva poljoprivrede [20] na kojima možete saznati i brojne novosti iz područja veterinarstva.
Pojednostavnjenje i modernizacija zakonodavstva EU
Na kraju možemo zaključiti da je područje veterinarstva i sigurnosti hrane iznimno složeno i opsežno područje zakonodavstva EU-a. O svemu tome vrlo je dobro upoznata i Europska komisija koja je pokrenula program pojednostavnjenja i modernizacije postojećeg zakonodavstva. Iz tog razloga sve je veći broj propisa koji se izravno primjenjuju, poput Uredbi, a sve manji broj Direktiva koje je potrebno preuzeti u nacionalno zakonodavstvo. Isto tako, važno je spomenuti i tzv. novi paket za sigurniju hranu koji priprema EU. Paket obuhvaća nova zakonodavstva o zdravlju životinja, službenim kontrolama te financiranju u području veterinarstva. Njegova je svrha smanjivanje administrativnog tereta, fokusiranje na prevenciju („bolje spriječiti nego liječiti”) i pristup temeljen na procjeni rizika te, naravno, pojednostavnjenje i modernizacija postojećeg zakonodavstva.
[1] Mali podsjetnik, primarni izvori prava u RH su: Ustav, međunarodni ugovori i zakoni. Sekundarni izvori prava su: uredbe, pravilnici, odluke i naputci.
[1] Mali podsjetnik, primarni izvori prava u RH su: Ustav, međunarodni ugovori i zakoni. Sekundarni izvori prava su: uredbe, pravilnici, odluke i naputci.
[2] Lisabonski ugovor razlikuje podjelu sekundarnog prava na zakonodavne i nezakonodavne akte koji se mogu usvajati u obliku Uredbi, Direktiva i Odluka. Nezakonodavni akti mogu biti delegirani ili provedbeni akti, a da bi se razlikovali od zakonodavnih akata, nose pridjev „delegirani“, odnosno „provedbeni“ u svom nazivu (npr. Provedbena uredba Komisije (EU) br. 139/2013 od 7. siječnja 2013. kojom se utvrđuju veterinarsko-zdravstveni uvjeti za uvoz određenih ptica u Uniju i uvjeti za karantenu (SL L 47, 20. 2. 2013.). No, neka vas ne zbuni riječ „nezakonodavni“ jer su takvi akti – baš i kao zakonodavni akti – pravno obvezujući, samo postoji razlika u njihovu donošenju. Za razliku od njih, preporuke i mišljenja institucija EU-a nisu pravno obvezujući akti.
[2] Lisabonski ugovor razlikuje podjelu sekundarnog prava na zakonodavne i nezakonodavne akte koji se mogu usvajati u obliku Uredbi, Direktiva i Odluka. Nezakonodavni akti mogu biti delegirani ili provedbeni akti, a da bi se razlikovali od zakonodavnih akata, nose pridjev „delegirani“, odnosno „provedbeni“ u svom nazivu (npr. Provedbena uredba Komisije (EU) br. 139/2013 od 7. siječnja 2013. kojom se utvrđuju veterinarsko-zdravstveni uvjeti za uvoz određenih ptica u Uniju i uvjeti za karantenu (SL L 47, 20. 2. 2013.). No, neka vas ne zbuni riječ „nezakonodavni“ jer su takvi akti – baš i kao zakonodavni akti – pravno obvezujući, samo postoji razlika u njihovu donošenju. Za razliku od njih, preporuke i mišljenja institucija EU-a nisu pravno obvezujući akti.
[3] Neka od najvažnijih načela europskoga pravnog poretka koje je utemeljio Sud EU-a proizlaze iz predmeta usko povezanih s veterinarstvom, npr. načelo prvenstva prava EU-a (presuda C-106/77, Simmenthal S.p.A).
[3] Neka od najvažnijih načela europskoga pravnog poretka koje je utemeljio Sud EU-a proizlaze iz predmeta usko povezanih s veterinarstvom, npr. načelo prvenstva prava EU-a (presuda C-106/77, Simmenthal S.p.A).
[4] Vidi npr. Uredbu (EZ) br. 852/2004 Europskoga parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o higijeni hrane (SL L 139, 30.4.2004.).
[4] Vidi npr. Uredbu (EZ) br. 852/2004 Europskoga parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o higijeni hrane (SL L 139, 30.4.2004.).
[5] Vidi npr. Direktivu 2003/99/EZ Europskoga parlamenta i Vijeća od 17. studenoga 2003. o praćenju zoonoza i uzročnika zoonoza, o izmjeni Odluke Vijeća 90/424/EEZ i o stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 92/117/EEZ (SL 325, 12.12.2003.) koja je preuzeta Pravilnikom o načinu praćenja zoonoza i uzročnika zoonoza (Narodne novine broj 42/2013).
[5] Vidi npr. Direktivu 2003/99/EZ Europskoga parlamenta i Vijeća od 17. studenoga 2003. o praćenju zoonoza i uzročnika zoonoza, o izmjeni Odluke Vijeća 90/424/EEZ i o stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 92/117/EEZ (SL 325, 12.12.2003.) koja je preuzeta Pravilnikom o načinu praćenja zoonoza i uzročnika zoonoza (Narodne novine broj 42/2013).
[6] Vidi npr. Odluku Komisije 2006/28/EZ od 18. siječnja 2006. o produljenju najduljeg razdoblja za primjenu ušnih markica na određena goveda (SL L 19, 24.1.2006.).
[6] Vidi npr. Odluku Komisije 2006/28/EZ od 18. siječnja 2006. o produljenju najduljeg razdoblja za primjenu ušnih markica na određena goveda (SL L 19, 24.1.2006.).
[7] Npr. ne možemo reći da trgovac životinja nije ispunio svoje obveze propisane člankom 13. Direktive Vijeća 64/432/EEZ od 26. lipnja 1964. o zdravstvenim uvjetima za stavljanje u promet goveda i svinja unutar Zajednice (SL L 121, 29.7.1964.), već da nije ispunio obveze propisane člankom 13. Pravilnika o veterinarskim uvjetima za stavljanje u promet goveda i svinja (Narodne novine broj 71/2012) kojim je ta odredba Direktive prenesena u nacionalno zakonodavstvo.
[7] Npr. ne možemo reći da trgovac životinja nije ispunio svoje obveze propisane člankom 13. Direktive Vijeća 64/432/EEZ od 26. lipnja 1964. o zdravstvenim uvjetima za stavljanje u promet goveda i svinja unutar Zajednice (SL L 121, 29.7.1964.), već da nije ispunio obveze propisane člankom 13. Pravilnika o veterinarskim uvjetima za stavljanje u promet goveda i svinja (Narodne novine broj 71/2012) kojim je ta odredba Direktive prenesena u nacionalno zakonodavstvo.
[8] Riječ je o sljedećim područjima: zaštita životinja u vrijeme usmrćivanja, zaštita životinja tijekom prijevoza, odmorišta za životinje, zabrana uporabe stupica i zabrana unošenja krzna i drugih proizvoda od divljih životinjskih vrsta, zabrana stavljanja na tržište, unošenje ili izvoz krzna mačaka i pasa te proizvoda koji sadržavaju takvo krzno, trgovina proizvodima od tuljana.
[8] Riječ je o sljedećim područjima: zaštita životinja u vrijeme usmrćivanja, zaštita životinja tijekom prijevoza, odmorišta za životinje, zabrana uporabe stupica i zabrana unošenja krzna i drugih proizvoda od divljih životinjskih vrsta, zabrana stavljanja na tržište, unošenje ili izvoz krzna mačaka i pasa te proizvoda koji sadržavaju takvo krzno, trgovina proizvodima od tuljana.
[10] Vidi web-stranicu: http://eur-lex.europa.eu/hr/index.htm. Za dokumente nastale nakon 1. srpnja 2013. godine vjerodostojna je novija verzija web-stranice EUR-Lexa: http://new.eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=hr (tzv. novi EUR-lex). Budući da se radi o novijoj verziji web-stranice, neki dokumenti još nisu dostupni. Stoga ako tražite npr. pročišćene tekstove propisa, morat ćete se koristiti starijom web-stranicom EUR-Lexa.
[10] Vidi web-stranicu: http://eur-lex.europa.eu/hr/index.htm. Za dokumente nastale nakon 1. srpnja 2013. godine vjerodostojna je novija verzija web-stranice EUR-Lexa: http://new.eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=hr (tzv. novi EUR-lex). Budući da se radi o novijoj verziji web-stranice, neki dokumenti još nisu dostupni. Stoga ako tražite npr. pročišćene tekstove propisa, morat ćete se koristiti starijom web-stranicom EUR-Lexa.
[11] Mogli ste primjetiti u tekstu ovoga članka da se iza svakog naziva propisa EU-a nalazi i tekst u zagradi. Riječ je o broju i datumu Službenog lista serije L u kojem je objavljen propis EU-a.
[11] Mogli ste primjetiti u tekstu ovoga članka da se iza svakog naziva propisa EU-a nalazi i tekst u zagradi. Riječ je o broju i datumu Službenog lista serije L u kojem je objavljen propis EU-a.
[12] Zakonodavstvo u pripremi označuje se posebnim oznakama da bi se razlikovalo od važećeg zakonodavstva. U početnoj fazi Europska komisija donosi radne materijale koji se označuju oznakom SEC ili SWD, a zatim donosi prijedloge akata koji se označuju oznakom COM.
[12] Zakonodavstvo u pripremi označuje se posebnim oznakama da bi se razlikovalo od važećeg zakonodavstva. U početnoj fazi Europska komisija donosi radne materijale koji se označuju oznakom SEC ili SWD, a zatim donosi prijedloge akata koji se označuju oznakom COM.
[14] L je oznaka za Direktivu (engl. Directive), a D je oznaka za Odluku (engl. Decision).
[14] L je oznaka za Direktivu (engl. Directive), a D je oznaka za Odluku (engl. Decision).
[15] Tako je npr. Uredba (EZ) br. 999/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. svibnja 2001. o utvrđivanju pravila za sprečavanje, kontrolu i iskorjenjivanje određenih transmisivnih spongiformnih encefalopatija (SL L 147, 31.5.2001.) doživjela već 50 izmjena i dopuna od svoga donošenja.
[15] Tako je npr. Uredba (EZ) br. 999/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. svibnja 2001. o utvrđivanju pravila za sprečavanje, kontrolu i iskorjenjivanje određenih transmisivnih spongiformnih encefalopatija (SL L 147, 31.5.2001.) doživjela već 50 izmjena i dopuna od svoga donošenja.
[16] S obzirom na to da se radi o pravno neobvezujućim tekstovima, određeni broj konsolidiranih (pročišćenih) tekstova još nije preveden na hrvatski jezik.
[16] S obzirom na to da se radi o pravno neobvezujućim tekstovima, određeni broj konsolidiranih (pročišćenih) tekstova još nije preveden na hrvatski jezik.
[17] Vidi npr. Pravilnik o veterinarskim pregledima u prometu s državama članicama Europske unije s ciljem stvaranja jedinstvenog tržišta (Narodne novine broj 139/2008).
[17] Vidi npr. Pravilnik o veterinarskim pregledima u prometu s državama članicama Europske unije s ciljem stvaranja jedinstvenog tržišta (Narodne novine broj 139/2008).
[18] Vidi npr. članak 1. stavak 8. Pravilnika o zaštiti životinja koje se koriste u znanstvene svrhe (Narodne novine broj 55/2013): „Ovim se Pravilnikom u pravni poredak Republike Hrvatske prenosi Direktiva 2010/63/EU Europskoga parlamenta i Vijeća od 22. rujna 2010. o zaštiti životinja koje se koriste u znanstvene svrhe (SL L 276, 20. 10. 2010.).“
[18] Vidi npr. članak 1. stavak 8. Pravilnika o zaštiti životinja koje se koriste u znanstvene svrhe (Narodne novine broj 55/2013): „Ovim se Pravilnikom u pravni poredak Republike Hrvatske prenosi Direktiva 2010/63/EU Europskoga parlamenta i Vijeća od 22. rujna 2010. o zaštiti životinja koje se koriste u znanstvene svrhe (SL L 276, 20. 10. 2010.).“
[19] Vidi npr. članak 2. Zakona o veterinarstvu (Narodne novine, broj 82/2013).
[19] Vidi npr. članak 2. Zakona o veterinarstvu (Narodne novine, broj 82/2013).
Ova web stranica koristi kolačiće radi poboljšanja korisničkog doživljaja pri njezinom korištenju. Korištenjem ove stranice suglasni ste s tim. PrihvatiViše
